El Supremo rechaza que el Estado deba indemnizar a los hosteleros por la normativa covid

Esta es la primera sentencia sobre este asunto de las cerca de mil equivalentes que esperan en la Sala Tercera (de lo Contencioso-Administrativo). El texto con ponencia del magistrado Carlos Lesmes, expresidente del Consejo General del Poder Judicial y del Supremo, expone la normativa desplegada por parte de los poderes públicos para frenar la propagación de la pandemia. En particular desarrolla el contenido básico de los reales decretos relativos al estado de alarma, que constituyeron el instrumento normativo básico utilizado por el Gobierno a tal fin. También se enuncian las concretas medidas adoptadas para el sector empresarial al que se refiere el recurso que se resuelve, que es el dedicado a la hostelería y la restauración.

La Sala centra el debate en el hecho de que los daños patrimoniales cuya reparación se solicita se imputan principalmente a las normas que impusieron un conjunto de restricciones y medidas de contención, y que fueron incluidas en los reales decretos del estado de alarma. Esas normas tienen desde la perspectiva constitucional valor de ley, según han declarado previamente tanto el Supremo como el Tribunal Constitucional.

De esta manera, el tribunal de cinco magistrados no admite esta responsabilidad partiendo de una doble consideración. En primer lugar, porque en el caso juzgado no se han dado las circunstancias previstas en la ley para que dicha responsabilidad patrimonial sea posible. Esas circunstancias se dan cuando la ley productora de los daños haya sido declarada inconstitucional o cuando los afectados por la ley no tengan del deber jurídico de soportar esos daños.

En relación con el primer supuesto, aunque los reales decretos del estado de alarma se declararon parcialmente inconstitucionales, fue la propia corte de garantías la que afirmó en su sentencia 148/2021 que esa inconstitucionalidad no era por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

En segundo lugar, tampoco se cumplen los requisitos legales a juicio de la Sala sobre quién debe soportar estos perjuicios. De un lado, porque tanto el Constitucional como ahora el Supremo han considerado que los daños sufridos no son antijurídicos. En este sentido, se declara que las medidas adoptadas «fueron necesarias, adecuadas y proporcionadas a la gravedad de la situación».

Además se afirma que la sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes públicos para preservar la salud y la vida de los ciudadanos, de manera que la vía de reparación o minoración de los daños para aquellos que los padecieron con mayor intensidad, de ser procedente, tiene que ser la de las ayudas públicas -que se concedieron ampliamente-, pero no la de la responsabilidad patrimonial.

También considera la Sala que esa obligación de soportar las cargas derivadas del cumplimiento de los reales decretos de estado de alarma se fundamenta en las previsiones de la Ley General de Salud Pública, que excluye que la administración deba indemnizar los gastos causados por las medidas adoptadas para preservar la salud.

A todo lo anterior se añade que el principio de precaución, reconocido por el Derecho de la Unión Europea, determina que cuando la salud humana está en riesgo corresponde a quien demanda una indemnización acreditar que las medidas a las que se imputa el daño carecen de justificación, idoneidad y razonabilidad; y esa acreditación, señala la sentencia, no se ha producido en este proceso.

Tampoco se cumple el segundo requisito establecido en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Publico para que nazca la responsabilidad por actos legislativos; esto es, que el derecho a ser indemnizado se establezca en el propio acto legislativo. Ninguno de los reales decretos de declaración o prórroga del estado de alarma contienen esa previsión.

Junto a la posible responsabilidad del Estado, el demandante también considera que ha existido un cierto grado de omisión o demora por parte de la administración en la respuesta a la pandemia, lo que da lugar a la exigencia de un tipo de responsabilidad jurídicamente distinto, que es la que se deriva del funcionamiento anormal de los servicios públicos, no ya del legislador. La sentencia también descarta esta posible responsabilidad por cuanto no se realiza un mínimo esfuerzo probatorio que permita llegar a esta conclusión.

También se descarta en la sentencia la aplicación del instituto de la expropiación forzosa como mecanismo de reparación de los daños derivados del cumplimiento de la normativa covid. No estamos ante supuestos de privación singular de bienes o derechos, entendida esta como sacrificio especial impuesto deliberadamente de forma directa a través de un procedimiento específico, sino ante un supuesto de restricciones generales de carácter temporal del ejercicio de determinados derechos con el fin de preservar la salud y la vida de los ciudadanos.

La sentencia enjuicia también la posible concurrencia de fuerza mayor como factor que puede impedir el nacimiento de la responsabilidad patrimonial al destruir el vínculo causal entre la actividad de los poderes públicos y el daño alegado. A juicio de la Sala, la pandemia se ajusta a la definición de circunstancia de fuerza mayor porque constituyó un acontecimiento "insólito e inesperado" en el momento en el que surgió y por la forma en la que se extendió por todo el planeta en sus primeros momentos. Un desarrollo completamente ajeno a la actividad de las administraciones públicas.