El TC avala la constitucionalidad de la Ley de Estabilidad Presupuestaria

La ley objeto de recurso, explica la sentencia, "desarrolla y concreta la aplicación del mandato constitucional de estabilidad presupuestaria" contenido en el art. 135 de la Constitución; precepto, añade, que es fruto del Tratado por el que la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea (UE) se comprometieron a mantener sus administraciones en situación de "equilibrio o superávit" presupuestario y a incluir los límites de déficit en sus constituciones. El Pleno aclara también que, como miembro de la UE, España tiene la obligación de cumplir las normas del Derecho de la Unión en virtud del "principio de cooperación leal entre la UE y los Estados miembros" y que la Constitución (art. 149.1) habilita al Estado a hacer cumplir los mandatos de la UE respecto a la reducción del déficit.

Hechas las anteriores precisiones, la sentencia analiza los distintos motivos del recurso, que desestima en su integridad. Entre los más relevantes, los referidos a los arts. 11, 25 y 26 LOEP.

Sobre el primero de ellos (art. 11 LOEP), que prevé aplicar la metodología empleada por la Comisión Europea para calcular el déficit estructural, el TC señala que, si bien es cierto que el art. 135.5 CE reserva a una ley orgánica la determinación de la "metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural", también lo es que el art. 93 de la CE autoriza la atribución a una institución internacional del "ejercicio de competencias derivadas de la Constitución".

Asimismo, con la ratificación por España de los tratados de Maastricht (1992) y Lisboa (2007), se ha producido la atribución a la UE "de la competencia para regular la forma (metodología y procedimiento) de cálculo del déficit de los Estados miembros, de modo que no sólo es constitucionalmente necesario sujetarse al límite máximo de déficit estructural fijado por la UE, sino también acudir a las disposiciones que para su cálculo se determinen en cada momento".

Elementos esenciales

En cumplimiento de la obligación asumida por el Estado español de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de "las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión", los apartados 2 y 6 del art. 11 LOEP "no sólo contienen los elementos esenciales integradores de una reserva de ley orgánica, sino que, en virtud de la atribución a favor de la UE de la forma de cálculo del déficit estructural de los Estados miembros, se encuentran necesariamente vinculados por el procedimiento y la metodología que para su determinación utilice la Comisión Europea".

El TC rechaza también que la previsión contenida en el art. 25 LOEP, que autoriza al Gobierno a enviar una comisión de expertos a una Comunidad Autónoma para "valorar" su situación económico-presupuestaria y, en su caso, proponer la adopción de medidas "de obligado cumplimiento", suponga una injerencia inconstitucional. Debe tenerse en cuenta, por un lado, que el art. 135 CE "consagra unos nuevos límites a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas"; y, por otro, que la ley recurrida deja en manos de las CC.AA. la adopción de "las decisiones presupuestarias necesarias para la aplicación efectiva del principio de estabilidad2. Sólo cuando dichas decisiones sean inexistentes o insuficientes, el Estado podrá realizar una "propuesta de medidas" que "serán de obligado cumplimiento".

El Pleno advierte de que el art. 25 LOEP debe ser puesto en relación con el art. 26 de la misma norma, que hace referencia al "uso de la coerción prevista en el art. 155 de la Constitución". Así, cuando el incumplimiento de los objetivos de estabilidad por parte de una Comunidad Autónoma coloque al Estado frente a una eventual responsabilidad ante las instituciones europeas, el art. 25 LOEP prevé, "con carácter previo a la adopción de medidas de cumplimiento forzoso" (las establecidas en el art. 26), la proposición por el Gobierno de unas medidas que, "bajo el título de coercitivas" pretenden "forzar la voluntad o la conducta de la Comunidad Autónoma incumplidora".

"Obligado cumplimiento"

La referencia contenida en el art. 25.2 a las "medidas de obligado cumplimiento", abunda el Pleno, no supone que "por la sola autoridad de la comisión de expertos actuando en nombre del Gobierno se puedan ejecutar tales medidas". Si así fuera, carecería de todo sentido el art. 26 que, para que el Ejecutivo pueda aplicar las citadas medidas, exige con carácter previo que "el Gobierno requiera al Presidente de la Comunidad Autónoma, que este requerimiento no tenga éxito y que se obtenga el voto favorable del Senado".

Por tanto, explica la sentencia, la cuestión esencial es determinar si es constitucionalmente legítimo que el Gobierno pueda proponer a la Administración incumplidora la adopción de una serie de medidas. La respuesta, concluye el TC, "debe ser necesariamente positiva", ya que el cumplimiento de los objetivos de déficit y de endeudamiento "representa una cuestión de interés general de extraordinaria importancia, respecto de cuya consecución el Estado es garante último". Estamos en presencia, concluye la sentencia, "de una injerencia legítima por debida, necesaria y proporcionada".

Respecto del ya citado art. 26 LOEP, cuya constitucionalidad también avala el Pleno, la sentencia explica que "opera como medida de último recurso del Estado ante una situación de incumplimiento, manifiesto y contumaz, deliberado o negligente, de una determinada Comunidad Autónoma, que no ha adoptado, primero, por propia iniciativa, y luego, a instancia del Estado, las medidas oportunas para corregir la desviación en la que ha incurrido, poniendo en peligro el cumplimiento colectivo y enfrentando al Estado a una eventual responsabilidad frente a las instituciones europeas". El recurso a la vía prevista en el art. 155 CE "supone una injerencia clara" en la autonomía financiera de las CC.AA; pero es una intervención autorizada por el propio texto constitucional, como reacción última a un incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente impuestas.

Votos particulares

Los cinco magistrados que firman el voto particular discrepante consideran que la sentencia debió declarar inconstitucionales los arts. 25.2 y 26.1 LOEP. El primero, porque "la previsión de medidas ejecutivas de obligado cumplimiento supone que la Comunidad Autónoma queda intervenida en toda regla por el Estado, configurando un mecanismo equivalente al previsto en el art. 155.2 CE", pero sin cumplir con el "requisito esencial de su aprobación por mayoría absoluta del Senado". El segundo, porque "obliga" al Ejecutivo a acudir al procedimiento del art. 155 CE "obviando el margen de discrecionalidad política que el Gobierno tiene constitucionalmente otorgado para recurrir a este instrumento".

Los magistrados también consideran que el art. 11.6 LOEP debió declararse inconstitucional porque vulnera la reserva de ley orgánica prevista en el art. 135 de la Constitución. En su opinión, "se trata de un problema que afecta, exclusivamente, a las fuentes del Derecho, con independencia del mayor o menor margen de decisión que tenga el Estado por imperativo de la normativa europea". Asimismo, afirman que "el método para calcular el défcit estructural no está regulado en norma europea alguna", y por esta razón "no cabe contraponer al mandato constitucional una norma comunitaria de aplicación directa, que responda a la primacía del Derecho europeo".

La discrepancia reflejada en el voto particular se extiende a los arts. 11.6, 16, 25.2 y 26.1 y a las disposiciones adicionales segunda y tercera.